2025 年 1-8 月，全国地方国有土地使用权出让收入 19263 亿元，同比下降 4.7%，这已是该数据连续第三年下滑。回溯 2024 年，全国政府性基金预算收入因土地出让收入锐减 12.2%，地方财政收支矛盾凸显，部分依赖土地财政的城市甚至出现项目回款延迟、新订单萎缩的困境。

土地财政的 “输血” 功能减弱，正在引发连锁反应：2025 年上半年 30 强城市排名中，10 余座城市位次变动，福州、泉州等传统土地依赖型城市排名下滑，而烟台、合肥等转型先锋则逆势崛起。这场 “压力测试” 清晰揭示：依赖土地溢价的增长模式已难以为继，寻找 “第二增长曲线” 成为城市竞争的核心命题。

产业升级：从 “土地招商” 到 “产业链深耕”

（一）先进制造业的 “替代效应”

苏州的转型样本极具参考价值。作为 “全国最强地级市”，其 2025 年上半年高新技术产业产值达 13192.1 亿元，同比增长 6.6%，三大战略性新兴产业产值增速更是高达 15.6%。这座外资企业超 1.7 万家的城市，早已跳出 “卖地引项目” 的套路，通过生物医药、纳米技术等产业集群建设，实现工业产值突破 4 万亿元，用制造业增加值填补了土地收入下滑的缺口。

类似的还有烟台，其计算机通信设备、汽车制造等产业增加值分别增长 80.7%、33.1%，6.4% 的经济增速领跑 30 强城市。这些城市的共性在于：将土地财政时期积累的资本，转化为产业园区、标准厂房等基础设施，通过 “产业链招商” 替代 “土地招商”，形成可持续的税收增长极。

（二）园区经济的 “迭代升级”

南通的 “黑马” 之路印证了园区经济的新价值。随着沪宁合高铁建设推进，南通依托高铁新城打造先进制造业园区，吸引上海溢出的高端制造企业，上半年经济排名跃升 5 位。与传统工业园不同，新园区不再靠土地优惠吸引企业，而是通过产学研平台、供应链配套等增值服务留住产业，实现 “土地财政” 向 “产业财政” 的转型。

科技创新：政府引导下的 “新质生产力突围”

（一）“科创投” 模式的合肥样本

合肥的崛起堪称科创驱动的典范。2025 年上半年，其高技术制造业增加值增长 25%，新能源汽车产量同比增长 21.8%，平板显示产业增加值增速达 30.8%。这背后是 “芯屏汽合” 产业链的精准布局 —— 政府通过产业基金引导社会资本，从研发端培育企业，而非简单依赖土地溢价招商引资。

更关键的是科创与产业的协同：合肥锂电池出口增速 114.7%，机电产品出口占比达 80%，出口增幅连续 6 个月居长三角万亿城市首位。这种 “研发 – 制造 – 出口” 的闭环，让科创投入转化为实实在在的财政收入，摆脱了对土地出让的短期依赖。

（二）专精特新的 “集群效应”

政策层面的支持为科创转型提供了保障。2025 年中央对地方转移支付安排 103415 亿元，同口径增长 8.4%，其中部分资金定向支持专精特新企业培育。在苏州、合肥等城市，国家级专精特新 “小巨人” 企业增加值增长 9.5%，高于工业平均增速，成为稳定财政收入的重要力量。

这种转型的核心逻辑是：将土地财政时期的 “土地抵押融资”，转变为 “科创成果质押融资”，通过政府信用撬动社会资本，形成 “财政投入 – 技术突破 – 产业落地 – 税收增长” 的良性循环。

人口竞争：从 “抢人” 到 “留人” 的价值重构

（一）产业引才的 “正向循环”

人口红利的争夺已从 “政策补贴” 转向 “产业承载”。成都、西安凭借 37.9%、37.8% 的本省首位度，集聚了全省优质产业资源，通过电子信息、高端制造等产业创造就业岗位，实现人口与产业的双向奔赴。与之形成对比的是，部分城市仅靠住房补贴 “抢人”，却因缺乏产业支撑导致人才流失，陷入 “财政支出增加而税收无增长” 的困境。

合肥的实践更具启发：其高技术产业的快速发展创造了大量高端岗位，吸引的人才又反哺研发创新，推动产业升级，形成 “产业引才 – 人才促科创 – 科创兴产业” 的闭环。这种基于产业的人口集聚，远比土地驱动的城镇化更具可持续性。

（二）公共服务的 “价值变现”

人口竞争的本质是公共服务的竞争。苏州、合肥等城市将土地财政时期积累的资金投入教育、医疗等领域，通过优质公共服务留住人才，进而带动消费升级。2025 年上半年，苏州限额以上住宿业、餐饮业营业额分别增长 10.2%、14.0%，正是人口质量提升带来的消费红利。

中央政策也在助力这种转型：专项债券被允许支持存量商品房改造为保障性住房，既缓解了房地产库存压力，又通过完善住房保障吸引人才，实现 “土地资源” 向 “人力资源” 的转化。

平衡之道：避免转型中的 “新陷阱”

（一）财政可持续性的 “红线”

科创投入的长期性与财政压力的短期性存在矛盾。合肥、苏州等城市的经验表明，需建立 “政府引导 + 市场运作” 的资金机制 —— 政府通过专项债、产业基金发挥杠杆作用，避免财政资金过度投入科创领域导致风险。2025 年地方政府专项债务安排 44000 亿元，为这种平衡提供了政策空间。

（二）城市差异化的 “转型路径”

并非所有城市都能复制合肥的科创模式。中西部城市如郑州、长沙，依托省会首位度发展先进制造业，同样实现了增长；南通则借助区位优势发展枢纽经济，证明转型无需 “千城一面”。关键在于结合自身禀赋，将土地财政遗产转化为特色产业优势。

（三）短期与长期的 “利益平衡”

部分城市仍存在 “土地财政路径依赖”，通过低效产业园区建设拖延转型。但 30 强城市的排名洗牌已证明：苏州、合肥等提前布局转型的城市，正获得更持久的增长动力，而依赖土地的城市则面临被赶超的风险。

结语：增长逻辑的根本性转变

土地财政的退潮，本质上是城市发展逻辑的重塑 —— 从 “土地增值驱动” 转向 “价值创造驱动”。苏州的产业升级、合肥的科创突破、成都的人口集聚，共同指向同一个答案：城市的核心竞争力不再是土地溢价，而是产业活力、科创能力与人口质量的协同。

2025 年的财政数据与城市排名，正是这场变革的阶段性注脚。对于地方政府而言，与其纠结于土地收入的短期下滑，不如聚焦产业升级、科创培育与公共服务优化，在这场增长逻辑的切换中抢占先机。毕竟，土地资源终将耗尽，但产业与人才的价值永远在生长。